經(jīng)過40年改革開放，我國已發(fā)展成為年消費(fèi)量超過2000億立方米的天然氣大國。其中城市燃?xì)庀M(fèi)量達(dá)到1226.27億立方米，較1978年的6.9億立方米增長了近200倍。那么城市燃?xì)夤I(yè)經(jīng)歷怎樣的發(fā)展歷程才取得了如此巨大的成就?在油氣行業(yè)深化市場化改革的當(dāng)下，作為市政公用行業(yè)中市場化程度最高的行業(yè)，城市燃?xì)獾南乱徊礁母镉衷撏翁幾?
劉賀明，現(xiàn)任自中國城市燃?xì)鈪f(xié)會(huì)理事長，1983—2017年曾在城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部、建設(shè)部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部工作。他深度參與了改革開放以來，中國城市燃?xì)庑袠I(yè)從人工煤氣，到人工煤氣與液化石油氣并重，再到天然氣的發(fā)展過程。帶著上述問題，記者近日專訪了劉賀明。
從極度緊缺到消費(fèi)規(guī)模世界第三
記者：我國城鎮(zhèn)燃?xì)庑袠I(yè)是從什么時(shí)候開始發(fā)展起來的?
劉賀明：我國城市燃?xì)獾臍v史非常長，最早要追溯到1865年上海建成第一個(gè)煤制氣廠，距今已有150多年歷史。直到1949年，我國共有九個(gè)城市有燃?xì)庠O(shè)施，包括上海、大連、撫順、鞍山、沈陽、丹東、長春、錦州、哈爾濱，都是以焦?fàn)t煤氣為主的城市燃?xì)?，主要供租界里的道路照明使用。后來電力取代了煤氣的照明功能，煤氣主要供外國人和富人使用，屬于奢侈品，使用量很小?/p>
解放以后，特別是我國改革開放以后，城市燃?xì)饪焖侔l(fā)展，經(jīng)歷了人工煤氣，到人工煤氣與液化石油氣并重，再到天然氣三個(gè)發(fā)展階段。上世紀(jì)60年代，隨著我國石油工業(yè)的發(fā)展，我國城市居民開始使用液化石油氣。一直到改革開放初期，我國城市燃?xì)庵饕獨(dú)庠慈砸匀斯っ簹?煤制氣和油制氣)為主，液化石油氣也有適當(dāng)發(fā)展，但發(fā)展進(jìn)程很緩慢，到1978年城市燃?xì)馄占奥蕛H為14%。
記者:改革開放40年來，城市燃?xì)庑袠I(yè)又經(jīng)歷了哪些變革?
劉賀明：改革開放以后，城市化進(jìn)程要求城市燃?xì)庠O(shè)施快速發(fā)展，城市燃?xì)獍l(fā)展方針是多種氣源、多種途徑、因地制宜。從那時(shí)起，我國開始研究大中城市“煤氣化”的途徑，北京、上海、天津、沈陽、大連、長春等多地涌現(xiàn)出許多煤制氣、油制氣廠。同期中國政府制定了發(fā)展與節(jié)約并重的方針，并確立了節(jié)能在能源發(fā)展中的戰(zhàn)略地位，國家開始支持焦化、煉廠、化肥廠等節(jié)能改造，“可燃余氣”可供城市使用，就這樣一批城市用上了管道燃?xì)狻?/p>
但受當(dāng)時(shí)“天然氣作為寶貴的化工原料，燒掉可惜”理念所限，國家政策不允許天然氣作為城市燃?xì)鈿庠础６S著石油工業(yè)的發(fā)展和進(jìn)口液化石油氣的放開，液化石油氣得到了快速發(fā)展，在南方沿海等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)且能源缺乏的地區(qū)，城市開始大規(guī)模使用液化石油氣。城市用液化石油氣供氣總量從1978年的19.45萬噸，增長到2007年的最高供氣規(guī)模1466.76萬噸，到2017年為1132.60萬噸。此處顯示，2017年比2007年液化石油氣用量有所下降，但這是更清潔高效的天然氣逐步進(jìn)入城市，取代了液化石油氣的結(jié)果。人工煤氣也同樣，供氣總量同步穩(wěn)定增長，1978年年消費(fèi)量為17.25億立方米，在2009年達(dá)到最高供氣規(guī)模為361.55億立方米，之后由于天然氣的發(fā)展，逐年減少，到2017年供氣總量減至49.44億立方米。
20世紀(jì)90年代末至21世紀(jì)初，以陜氣進(jìn)京為代表的天然氣供應(yīng)標(biāo)志著城市燃?xì)膺M(jìn)入了一個(gè)新的時(shí)代，特別是2004年以后，隨著西氣東輸天然氣管道建成投產(chǎn)，天然氣開始大規(guī)模進(jìn)入城市，城市天然氣供應(yīng)總量快速增長，取得了發(fā)展的主導(dǎo)地位，從1978年的6.91億立方米增至2017年的1226.27億立方米，其中在2017年，天然氣消費(fèi)增幅居全球首位。城市燃?xì)馄占奥室矎?978年的14%發(fā)展到2017年的95.81%，城鎮(zhèn)用氣人口從1127萬人增長至6億人，管道長度從4717公里增加到578260公里。城市燃?xì)庀M(fèi)格局由過去的煤制氣與液化石油氣為主，逐步進(jìn)入到如今的天然氣時(shí)代，從過去的極度缺氣到目前的年消費(fèi)量位居世界第三，這也是老一代燃?xì)馊硕嗄甑膲粝搿?/p>
城市能源需求增量主要靠天然氣滿足
記者：現(xiàn)在總結(jié)起來，哪些因素促進(jìn)了城鎮(zhèn)燃?xì)庑袠I(yè)的變革與發(fā)展?
劉賀明：首先是城市化的快速發(fā)展對城市燃?xì)庥型⒌男枨?。其次是城市化過程中要推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)首先要解決的問題就是資金，僅依靠政府是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。隨著改革開放進(jìn)程的推進(jìn)，市場化發(fā)展的理念逐步深入人心，我國政府開始出臺(tái)了一系列促進(jìn)市政公用事業(yè)投資的開放性政策。
比如，2002年建設(shè)部印發(fā)了《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》，放開了市政公用行業(yè)投資、建設(shè)、運(yùn)營市場，推動(dòng)了原來由政府或國有企業(yè)投資向社會(huì)資本、外資放開，民營、外資等多種經(jīng)濟(jì)成分開始進(jìn)入城市燃?xì)庑袠I(yè)。2004年建設(shè)部又發(fā)布實(shí)施了第126號(hào)文件《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，進(jìn)一步對市政公用事業(yè)特許經(jīng)營活動(dòng)進(jìn)行了規(guī)范。這些政策適應(yīng)了當(dāng)時(shí)的情況，各地紛紛響應(yīng)，大大推動(dòng)了社會(huì)資本進(jìn)入城市燃?xì)庑袠I(yè)，從而帶動(dòng)了城市燃?xì)饣A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，推動(dòng)了天然氣作為城市燃?xì)獾拇蟀l(fā)展。
第三是我國天然氣產(chǎn)業(yè)利用政策發(fā)生了重大變化。2000年后我國提出了大力發(fā)展天然氣的思路，天然氣可優(yōu)先供城市使用，此時(shí)開始，建設(shè)“西氣東輸”天然氣管線，各城市與中石油簽訂“照付不議”的合同，確保“西氣東輸”管道建成后，使得天然氣到達(dá)終端市場能夠得到充分利用。“西氣東輸”第一條管道建成后，城市燃?xì)膺M(jìn)入天然氣高速發(fā)展時(shí)期。
目前在水、氣、熱、電這四個(gè)公用事業(yè)中，城市燃?xì)獾氖袌龌潭茸罡摺Ｔ诔鞘腥細(xì)忸I(lǐng)域，誕生了昆侖能源(央企)、華潤燃?xì)?央企)、港華燃?xì)?外資)、中國燃?xì)?外資)、新奧能源(民企)等全國性的企業(yè)集團(tuán)，也形成了諸多頗具規(guī)模和實(shí)力的地方國有燃?xì)馄髽I(yè)，且不少企業(yè)如北京燃?xì)?、上海燃?xì)膺€正在走出城際，參與其他城市燃?xì)忭?xiàng)目投資運(yùn)行。
城鎮(zhèn)燃?xì)饨?jīng)過近20年的改革開放，投資者從最開始的“跑馬圈地”和市場整合，形成了現(xiàn)在的市場格局，如今正邁入一個(gè)新的規(guī)?；⒓瘓F(tuán)化兼并改造時(shí)代，行業(yè)集中度逐漸提高，城鎮(zhèn)燃?xì)馄髽I(yè)正由外延擴(kuò)張為主向內(nèi)生增長與外延拓展并舉轉(zhuǎn)變，開始注重向管理要效益，實(shí)施戰(zhàn)略管控，同時(shí)開始拓展國際視野，向海外市場發(fā)力。
記者：長遠(yuǎn)來看，城鎮(zhèn)燃?xì)庖蕴烊粴鉃橹鞯臅r(shí)代能夠持續(xù)多長時(shí)間?
劉賀明：城鎮(zhèn)燃?xì)馀c我國天然氣發(fā)展緊密相關(guān)，與我國能源總量、能源結(jié)構(gòu)、發(fā)展趨勢息息相關(guān)。我國的能源消費(fèi)總量在2040年左右達(dá)到峰值?？紤]到氣候變化、大氣污染防治和清潔發(fā)展的需要，未來煤炭利用占整體能源消費(fèi)的比重下降是大勢所趨，石油天然氣行業(yè)也進(jìn)入了“穩(wěn)油增氣”時(shí)代。目前世界各國大力發(fā)展、增速也比較快的，就是可再生能源，但可再生能源畢竟總量還小。在這種情況下，減煤必然要靠天然氣和煤炭清潔利用。2017年天然氣消費(fèi)量占能源總消費(fèi)量的7.3%，根據(jù)相關(guān)規(guī)劃，到2020年要達(dá)到10%、2025年15%左右，天然氣作為化石能源中最清潔的能源，將來仍要作為能源增長的主力氣源來發(fā)展。
另外不容忽視的是，天然氣與可再生能源的耦合，可使可再生能源更好得到消納和利用，有助于可再生能源的發(fā)展。因此，隨著城市對清潔能源的需求持續(xù)增長，未來天然氣作為城鎮(zhèn)燃?xì)獾闹饕獨(dú)庠?，在城市的?yīng)用會(huì)有很強(qiáng)的生命力。換言之，城市能源需求的增長主要還得依靠天然氣。
季節(jié)調(diào)峰是供氣企業(yè)的責(zé)任，應(yīng)急儲(chǔ)備才是政府的責(zé)任
記者：當(dāng)下，城鎮(zhèn)燃?xì)庑袠I(yè)既面臨大氣污染防治賦予的大發(fā)展機(jī)遇，同時(shí)也在遭遇制約這種大發(fā)展的一些體制與機(jī)制掣肘，這一正一反的雙重效應(yīng)疊加會(huì)對行業(yè)下一步發(fā)展產(chǎn)生什么影響?
劉賀明：大家都知道現(xiàn)在每年冬天或多或少會(huì)出現(xiàn)天然氣緊張狀況，什么原因呢?其一是天然氣供應(yīng)上下游不統(tǒng)籌、供需雙方缺乏協(xié)調(diào)，有體制問題也有機(jī)制問題，必須通過加快改革來予以解決。其二是天然氣設(shè)施不足，天然氣供應(yīng)管道不能實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，有的城市僅為單條管道供應(yīng)，安全性較差;特別是儲(chǔ)氣設(shè)施短缺與供氣規(guī)模不匹配，是造成冬季供氣緊張的主要原因。其三是天然氣對外依存度接近40%，如果不能穩(wěn)定供氣，將對我國天然氣供應(yīng)產(chǎn)生影響。天然氣供應(yīng)系統(tǒng)是一個(gè)完整的產(chǎn)業(yè)鏈，上中下游如何統(tǒng)籌是一個(gè)關(guān)鍵問題，目前看來統(tǒng)籌還明顯不夠，供需信息不對稱，缺乏完整有效的保障機(jī)制。
保障天然氣管道系統(tǒng)的高效率和低成本非常關(guān)鍵，天然氣要與其他能源特別是電能競爭，價(jià)格將起到重要作用，天然氣的成本逐步提高和電能成本逐步降低，天然氣發(fā)展將受到?jīng)_擊，也將對我國能源結(jié)構(gòu)調(diào)整產(chǎn)生影響。城鎮(zhèn)燃?xì)獾奶攸c(diǎn)之一就是用氣的不均衡性，根據(jù)用氣負(fù)荷曲線供應(yīng)燃?xì)?，就是我們說的調(diào)峰。要解決該問題，在增加產(chǎn)量、停止可中斷用戶的用氣仍不能滿足時(shí)，就要借助儲(chǔ)氣手段。但儲(chǔ)氣設(shè)施的建設(shè)要強(qiáng)調(diào)科學(xué)性，建多大、建在那里、采用何種儲(chǔ)氣方式，要科學(xué)論證，使得其利用效率高、建設(shè)運(yùn)行成本低。
需要指出的是，季節(jié)調(diào)峰是供氣企業(yè)必須具備的服務(wù)和承擔(dān)的責(zé)任，應(yīng)急儲(chǔ)備和戰(zhàn)略儲(chǔ)備才是政府的責(zé)任，但不得不指出，現(xiàn)在概念都混淆了。
記者：特許經(jīng)營制度會(huì)取消嗎?
劉賀明：城鎮(zhèn)燃?xì)馓卦S經(jīng)營制度是一個(gè)好制度，但也需要進(jìn)一步完善。大部分問題是在執(zhí)行過程中走偏了，并不能因此而否定特許經(jīng)營制度。一部分城市燃?xì)忭?xiàng)目之所以出現(xiàn)“一女嫁二夫”的現(xiàn)象，有的是因?yàn)樘卦S經(jīng)營協(xié)議過于簡單，有的是因?yàn)槿狈ν顺鰴C(jī)制等。改革開放從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場經(jīng)濟(jì)，政府沒有經(jīng)驗(yàn)，反映出政府的不懂或責(zé)任心有待提高、新官不理舊賬等問題。
但特許經(jīng)營制度還是要保留的，只不過需要在執(zhí)行過程中加以完善。值得一提的是，2015年，經(jīng)國務(wù)院同意，國家發(fā)改委、財(cái)政部、住建部、交通部、水利部與中國人民銀行等部門聯(lián)合印發(fā)了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，對于這一政策，仍要繼續(xù)執(zhí)行。同時(shí)提醒大家，簽訂特許經(jīng)營協(xié)議要有法律意識(shí)、要有科學(xué)性和預(yù)見性，同時(shí)退出機(jī)制不可或缺。
記者：目前長輸管道已經(jīng)在開始推進(jìn)第三方準(zhǔn)入，城市燃?xì)夤艿酪矔?huì)向第三方開放嗎?
劉賀明：油氣行業(yè)的改革方向已經(jīng)明確，就是要“放開兩頭，管住中間”。對天然氣行業(yè)而言，“中間”就是供氣和配氣管網(wǎng)，改革方向就是獨(dú)立核算，由政府確定管輸價(jià)格，同時(shí)對成本進(jìn)行監(jiān)審。但“兩頭”不放開，“中間”第三方準(zhǔn)入很難實(shí)現(xiàn)。天然氣管道供應(yīng)是一個(gè)特殊的產(chǎn)業(yè)鏈，產(chǎn)供銷連在一起，改革也一定要整體、系統(tǒng)地推進(jìn)。改革的目的就是要讓老百姓受益，促進(jìn)行業(yè)可持續(xù)發(fā)展。事實(shí)上，具體到“第三方準(zhǔn)入”這個(gè)問題，下游需要解決的是大用戶的公平接入問題，也就是說城鎮(zhèn)燃?xì)鈱τ脩粢浇尤?，符合條件的用戶不能拒絕接入，要保障供應(yīng)。
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